《中华人民共和国旅游法》明确了旅游事业的公共属性和国民经济发展中的重要地位，从而旅游公共管理的变革与创新将在今后一个时期成为重要的改革任务。国家“扩内需、保增长”的经济发展战略，促使旅游公共管理的利益制衡和协调进程更为复杂，公共管理职能的替代与转化将成为博弈重心。
□王燕张辉范容廷
中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总体目标，改革的内涵由经济体制改革拓展到包蕴市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明目标在内的全面改革，由完善社会主义市场经济体制拓宽到同步推进国家治理体系和治理能力的现代化;在改革的具体举措中首次提出改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，设立国家安全委员会。《中华人民共和国旅游法》作为第一部解决在旅游活动中的经济规划、环境保护、就业、社会保障等社会性问题和公共关系的法律，正契合于我国社会主义体制在公共关系治理方面深化改革的具体目标。
一、《中华人民共和国旅游法》的顶层设计与旅游公共管理的基层探索相统一
“公共管理”是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，依法管理社会公共事务、提供公共产品和服务的活动，其目的在于推进社会整体协调发展和增进社会公共利益。20世纪70年代末，在西方国家对社会经济实行全面干预，进而产生以高失业、高通胀、低增长为特征的“滞胀”问题的大背景下，官僚制政府权能过度、机构冗繁、行政效率低下等问题集中爆发，西方很多国家政府陷入管理、财政、信任三大危机，以现代经济学和私营企业管理理论为基础的公共管理理论应运而生，成为解决“政府失灵”问题的有效途径。具有社会属性的旅游事业，因为旅游需求的普遍性、供给的社会性、巨大的关联性和所产生的外部性，凸现了旅游事业行政管理的公共属性。
《中华人民共和国旅游法》第三条中明确提出“国家发展旅游事业”，体现了我国对“旅游业”作为公共事业性质的本质认同。从“旅游业”到“旅游事业”，标志着国家从单纯对旅游经济效益的关注转向对旅游社会、经济、生态综合效益的关注，旅游事业关系到社会发展、国计民生、生态保护等众多公共管理活动。随着《中华人民共和国旅游法》的出台，旅游事业在公共资源和环境保护、文化传承与传播、满足居民需求、促进和谐社会建设等方面的公共职能也将充分得以发挥。
二、《中华人民共和国旅游法》的宏观视野与旅游公共管理具体设计相统一
要充分发挥旅游事业在国民生活、经济、社会、生态各个方面的公共性积极作用，并且抑制旅游活动的负外部性，在形成对旅游事业性质的科学认知的基础上，更重要的是在《中华人民共和国旅游法》的宏观引导下对旅游公共管理进行科学合理的引导和管理。
一要明确旅游公共管理的目标，也就是明确公共利益何在。从宏观利益来看，《中华人民共和国旅游法》第四条明确指出“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”。从微观利益来看，作为一种生活方式的旅游需求，已经成为一种公共需求，必须得到很好的满足。因此，旅游公共管理的目标在于，充分满足大众的旅游需求，引导旅游事业健康发展，实现其社会效益、经济效益和生态效益的最大化。
二要完善宏观管理规制，为旅游事业良性运行提供保障。科学的制度是公共管理得以实现的保障，《中华人民共和国旅游法》第七条要求“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调”，符合旅游事业社会属性的特点，将打开部门协调促进旅游发展的局面。此外，对旅游政绩考核的思路应该有所转变，旅游业创造的GDP本身难以测定，旅游发展带来的其它效益更无法衡量，应该考虑用绿色GDP或旅游GDP考察旅游部门和一些重点旅游市(县)政府的工作水平和能力。
三要坚持政府主导，并发挥相关组织的积极作用。旅游事业的发展具有复杂性和综合性，必须发挥政府主导的作用。但是，政府主导不等于“政府主干”，旅游公共管理强调公共权利的分散化，应该做到政企分开，同时充分发挥行业协会的作用。虽然我国旅游行业协会已经存在，但还存在着行政色彩，没有承担起行业自治的职责。《中华人民共和国旅游法》第九十条为旅游行业协会进行了更加明确的定位：“依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定，制定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理，组织开展职业道德教育和业务培训，提高从业人员素质。”
四要协调各方利益，促使外部性问题内部化。旅游活动会带来正的和负的两种外部性。《中华人民共和国旅游法》第一条明确规定“为……，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法”，第二十一条要求“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。”第十三条、十四条要求旅游者尊重旅游地风俗、文化和信仰，不得损害当地居民的合法权益。这些法条体现了国家对旅游活动可能对旅游资源造成负外部性的高度重视。此外，还必须重视旅游事业正的外部性，促使相关获益部门为此买单，调动各方积极性。《中华人民共和国旅游法》第二十四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广”，凸显了受益群体应当共同发展旅游事业的思路。
五要以城市为基本单位构建完善的旅游公共服务体系。旅游公共服务体系包括两方面的内容，一方面要为旅游事业发展提供服务，创造良好的发展环境;另一方面要为旅游者的旅游活动提供应有的服务。《中华人民共和国旅游法》第三条规定“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务”，这不仅是对旅游事业性质的确定，也明确提出了旅游公共服务是国家的一项责任。但旅游公共服务体系的基本单位是城市，因为城市不仅是主要的旅游目的地、集散地和客源地，也是旅游事业得以发展的依托。服务旅游业发展方面，城市应该做到“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要”(《中华人民共和国旅游法》第二十条)。服务游客方面，则首先要认清当前旅游市场需求的变化，注重散客服务，打造旅游代理服务机构，完善旅游标志标牌，建立车辆租赁服务体系，完善旅游公共交通体系。“要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务”(《中华人民共和国旅游法》第二十六条);“县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，建立旅游突发事件应对机制”(《中华人民共和国旅游法》第七十八条)。
三、《中华人民共和国旅游法》的整体性与旅游公共管理的针对性相统一
在《中华人民共和国旅游法》的整体性约束下，健全与规范旅游公共管理体系成为具体的针对性实施细则。
在优化旅游公共服务方面，推进城市旅游化改造，积极推进生态保育和环境保护，实施城市绿化、亮化和城乡清洁工程，整治城市水环境，不断提升城市品质。加强重点景区和道路沿线的旅游风景道建设;修建旅游观光步道;规划和发展游览观光自行车系统，实施公益化运作;加快街心公园、休闲街区、城市绿地(绿道)等公共游憩区建设;推动形成城市环城休憩带。依托社会医疗卫生、金融服务、供水供电、邮政通信等方面的公共服务设施，发挥为旅游服务的功能;推动完善景区停车场、游客服务中心等基础设施建设;实施旅游厕所建设与提升工程，使各地主要旅游景区、旅游餐饮场所、旅游城镇、旅游沿线的旅游厕所达到国家星级旅游厕所标准。
建立完善的旅游应急安全管理体系。强化应急救援的能力，与公安部门、消防部门保持密切的联系，建立景区专业救援团队;建立健全旅游保险保障体系，进一步完善旅行社责任保险，推动景区、饭店、车船等责任保险，引导旅游者购买个人保险产品，更好地发挥保险在转移风险方面的经济补偿和社会管理功能。
(作者单位：北京交通大学经济管理学院)
